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对审计机关公职人员在审计工作中涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。

这可能涉及三权分置要在具有成熟、完善的农地市场地区推广，使农地经营权的取得反映市场价值;同时还需要有一定规模的乡村工商业支撑农村经济发展。农地的三权分置本质上是农民集体所有权的法律再造，不仅不违反物权法，而且符合物权法理论。

同时，在两权体制下，允许土地承包经营权社会化、市场化流转又与要保持农民集体所有权、维系农民集体经济的制度目标相冲突。在农民集体内部流转就说明承包经营权的所谓流转性不能真正实现农地资源的市场化配置，从而很难实现市场化配置之下的效率目标。一、三权分置的法理解析 在笔者看来，三权分置不仅仅是对现行的土地承包经营权进行改造，而且是摒弃农民集体所有权与集体成员的土地承包经营权体制(本文称之为两权体制) ，重构农民集体所有权实现的新体制，即农民集体所有权、土地承包权和土地经营权三权分置的新体制(本文称之为三权体制)。具有社员或村民资质的农民成为农民集体共有的成员，这些成员按照既定的份额享有所有权。由此，三权分置 还开启了一条农民集体所有去身份(财产化) 的道路。

农民集体经济与市场经济的对接需要建立可流转的土地权利，将土地权利纯化为完全的财产权利。三权分置改革是农地产权制度改革，也是经济体制和社会运行方式的变革。而一旦成员所有份额可以流转，那么农民集体所有也就逐渐地褪去成员身份，成为一种民法上的共同所有。

农村土地的所有权主体分三个层次(范围) 民集体所有，分别由不同的集体组织来代表，这仍然保留了传统三级所有的痕迹或影子。三、三权分置改革的实施 以上分析表明，三权分置改革并不是简单的农村承包经营权体制的变革，而是农民集体经济市场化改革。由此出现了农民集体与农民个体、所有权与土地承包经营权之间的紧张关系甚至冲突。有学者则通过大量取样总结了土地承包经营权流转的因素有:家庭非农经济发展水平、土地资源状况、家庭的社会和经济特征等。

在三权体制下，农民集体所有权通过收回成员个体对土地直接支配权，重新取得对土地的经营权(法律上表现为处分权)，可以自主出让土地使用权，按照土地产出效率最大化(出价最高者) 配置土地，实现土地最优化经营。一旦土地得到解放，那么农民集体土地就可以进入市场，通过市场配置农地资源，农业生产就可以实现产业化、规模化经营。

也就是说，农民集体所有权是一种不可分割的按份所有权。于农民而言，让土地集中流转能提高并稳固其土地上的收益，而规模化经营对现代农业的发展又是至关重要的，其能够满足土地所承载的社会功能，使地尽其利。在农民集体经济自身担当一部分功能的同时，国家对农村养老、医疗、就业等社会保障的完善是必然趋势，这可以缓和在市场化过程中可能产生的社会矛盾和冲突。在三权分置下，经营权是对土地占有、使用和收益权，是真正的用益物权，农民的承包权则演变为所有权份额——基于所有权份额的收益权;农民集体成员全体则仍然是集体土地的所有权人。

换言之，土地权利人在实现、追求土地收益的过程中，应协调个人利益和社会总体利益，同时实现土地的社会功能。这样不仅每一个层次农民集体成员的范围不清楚，而且三个层次的农民集体可支配范围存在重叠或模糊，导致看似清晰的农民集体所有权，在现实中变得虚无缥缈。而这在二元体制下，是很难实现的制度目标。土地承包权实际上就是一种收益权，土地无论由农民集体配置给谁经营，集体成员均可以获得收益。

下面笔者将从主体、客体与行使三个角度分别阐明所有权、承包权、经营权由两权到三权的再造过程。高富平，法学博士，华东政法大学法学院教授，博士生导师(上海201306)。

由此可见，两权到三权的变革不是对土地承包经营权体制的变革，而是土地承包经营权体制的扬弃，本质上是农地产权制度的重新构造。三权分置改革是农民集体经济和社会运行方式的变革，是否采用三权分置的权利体系应由农民集体民主决定，而不能通过行政等手段加以强制推广。

因此，在三权体制下，农民集体所有权又被实化，成为具有私法效力的所有权。通过赋予农民承包权斩断了农民与土地的直接联系，从而彻底解除了农民对土地权利的顾虑，让农民的迁徙自由不再受户籍的束缚。伴随着高度集中的计划经济体制的建立，中国传统的人伦道德观念被糅合进集体本位的价值体系之中，强调集体高于个人、依赖集体解决吃饭的思想仍然有一定根基。在两权体制下，农民集体所有权的内容实际上被土地承包经营权所掏空，农民集体无法从事农地经营或集体经营活动，尤其在保障土地承包经营权长期稳定的原则下，土地所有权几乎丧失了私法上的意义，其私法地位被土地承包经营权所僭越。这样的安排既可以做实农民集体土地所有权，让农民集体组织(村集体) 经营管理土地(土地资产管理和利用管理)，也可以使农民真实享有土地财产权(体现所有者收益) ，摆脱土地的束缚; 同时专业的农业经营者又可以集约经营，提高农业生产效率。因此，两权体制本质上是农民集体所有土地在农民集体内部分散利用的体制，通过赋予土地承包经营权流转效力也难以实现农地市场化配置，解决农地规模化、产业化经营问题。

如果土地承包经营权长久不变真正实现，那么农民集体被弱化的局面也就长久化了。(一) 农民集体所有权 伴随农村经济体制改革形成的农地两权分置路线图有两条: 一是实行行政组织与经济组织的分离，取消原来具有行政组织性质的生产队、生产大队和人民公社三级所有集体所有体制，使其改变为农民集体所有;二是农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，家庭对承包土地享有用益物权，而集体仍然保留土地所有权。

承包权由现有的具体的地块(土地面积)变为抽象的集体土地份额或比例。从1982年《宪法》到如今的《物权法》，对于农民集体所有的表述均使用了村农民集体村内农民集体和乡(镇)农民集体三个土地所有主体，同时这三个层次的土地所有由村集体经济组织或村民委员会村民小组乡(镇)农村集体经济组织经营管理或者代表行使所有权。

《承包法》第二十六条规定:承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转; 承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。农民集体所有权仍然是为集体成员利益而存在的所有权，其成员所享有的权利(可转让的财产份额) 类似于按份所有的共有权，唯独不享有解除共有关系、分配实物(土地) 的权利。

这可能涉及三权分置要在具有成熟、完善的农地市场地区推广，使农地经营权的取得反映市场价值;同时还需要有一定规模的乡村工商业支撑农村经济发展。农地的三权分置本质上是农民集体所有权的法律再造，不仅不违反物权法，而且符合物权法理论。同时，在两权体制下，允许土地承包经营权社会化、市场化流转又与要保持农民集体所有权、维系农民集体经济的制度目标相冲突。在农民集体内部流转就说明承包经营权的所谓流转性不能真正实现农地资源的市场化配置，从而很难实现市场化配置之下的效率目标。

一、三权分置的法理解析 在笔者看来，三权分置不仅仅是对现行的土地承包经营权进行改造，而且是摒弃农民集体所有权与集体成员的土地承包经营权体制(本文称之为两权体制) ，重构农民集体所有权实现的新体制，即农民集体所有权、土地承包权和土地经营权三权分置的新体制(本文称之为三权体制)。具有社员或村民资质的农民成为农民集体共有的成员，这些成员按照既定的份额享有所有权。

由此，三权分置 还开启了一条农民集体所有去身份(财产化) 的道路。农民集体经济与市场经济的对接需要建立可流转的土地权利，将土地权利纯化为完全的财产权利。

三权分置改革是农地产权制度改革，也是经济体制和社会运行方式的变革。当农民由原来的直接依赖土地吃饭转变为依赖土地收益后，农地的市场化经营能够产生多少收益显得十分关键。

在两权体制中，农民土地承包经营权明确为一种用益物权，而对应的农民集体所有权则有一系列说不清楚的问题。进入专题： 三权分置 土地承包经营 农地产权 。随着农村市场经济的推进，市场化的大潮可以逐渐消磨城乡二元鸿沟，让农民集体经济融入全国市场，建立统一的社会主义市场经济体制。从农村土地的角度而言，户籍制度的改革为解除土地权利与农业户口的捆绑奠定了基础。

(二) 土地承包权 在两权体制下，土地承包经营权被塑造成农民个体对特定地块占有、使用和收益权，所享有的承包经营权还具有可转让性。其次，三权分置改革必须考虑农村集体经济发展程度。

全面论述这一方案已经超出本文目的，这里仅提出三权分置改革制度设计和实施需要关注的三个问题。三权分置的一个直接结果是农民个体的解放，农民在享受集体土地权益的同时，也具有自主营业、自主谋生的自由，同时也应当有承担经营失败、失业等风险的能力。

这样的变革完成了农民集体土地产权的法律化改造，既解放了土地对农民个体的束缚，又使土地经营脱离了农民或集体的束缚，实现地和人的双重解放，铺就了农村推行市场经济体制的道路。对每一个集体成员个体而言，其土地权利在量上并没有改变，只改变了质，即由物权(对土地的支配权)改变为财产权(土地所有权份额)。